1、        以不符合保全条件为由申请复议；

2、        以保全行为不适当为由提出执行异议；

3、        提供充分有效担保请求解除保全。

最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定

2021.01.01

第十三条  被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。

　　人民法院对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用。

第二十二条  财产纠纷案件，被保全人或第三人提供充分有效担保请求解除保全，人民法院应当裁定准许。被保全人请求对作为争议标的的财产解除保全的，须经申请保全人同意。

解读最高人民法院司法解释：含指导性案例.民事诉讼卷（上）

主编：人民法院出版社编

在确保实现保全目的的情况下，依法保护债务人产权。《财产保全规定》第十三条明确，被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全，对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用。……

关于对《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》建议的回复

　　建议在《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第十三条款下面增加一个条款，即：申请保全人在本案中对被保全人提供的房产、土地等有形资产优先受偿权，能够足额保证申请保全人的判决执行的，人民法院优先对该资产进行财产保全。

　　答：抵押权的设立并不意味着债务人仅在抵押财产范围内对债权人负清偿义务，债务人的全部财产除依据法律、司法解释的规定应当豁免执行之外，都应当是清偿债务的责任财产。申请执行人既可以申请执行已抵押财产，也有权申请执行被执行人的未抵押财产。因此，债权人取得生效法律文书并申请强制执行的，执行机构根据债权人提供或依职权查明的财产线索，对债务人的一般责任财产采取控制性执行措施，只要基本与执行债权及其执行费用相当，就符合《民事诉讼法》及其相关司法解释的规定。

　　执行程序不仅要依法及时实现生效法律文书确定的权利，也应当保障债务人与被执行人的合法权益。《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第十三条明确规定：被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》第三条再次重申：被执行人有多项财产可供执行的，人民法院应选择对被执行人生产生活影响较小且方便执行的财产执行。在不影响执行效率和效果的前提下，被执行人请求人民法院先执行某项财产的，应当准许；未准许的，应当有合理正当理由。因此，司法解释与司法文件均已对保障债务人与被执行人的合法权益作出比较充分的考虑。

　　以上意见供参考。

执行局

　　二〇二〇年一月十日

中华人民共和国民事诉讼法

2017.07.01

第一百条【适用条件和程序】人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。

　   人民法院采取保全措施，可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，裁定驳回申请。

　　人民法院接受申请后，对情况紧急的，必须在四十八小时内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当立即开始执行。

第一百零八条【复议】当事人对保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。

最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定

2021.01.01

第二十五条  申请保全人、被保全人对保全裁定或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定书送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。人民法院应当自收到复议申请后十日内审查。

　　对保全裁定不服申请复议的，人民法院经审查，理由成立的，裁定撤销或变更；理由不成立的，裁定驳回。

　　对驳回申请裁定不服申请复议的，人民法院经审查，理由成立的，裁定撤销，并采取保全措施；理由不成立的，裁定驳回。

第二十六条  申请保全人、被保全人、利害关系人认为保全裁定实施过程中的执行行为违反法律规定提出书面异议的，人民法院应当依照民事诉讼法第二百二十五条规定审查处理。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释

2021.01.01

第一百六十七条财产保全的被保全人提供其他等值担保财产且有利于执行的，人民法院可以裁定变更保全标的物为被保全人提供的担保财产。

最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用（上）

作者：最高人民法院修改后民事诉讼法贯彻实施工作领导小组

　　本条是关于可对保全标的物予以置换的规定。本条是根据审判实践需要而新增加的。

　　采取财产保全措施，对及时有效地执行生效法律文书确定的债务人义务提供了可靠的保证和基础。当事人在诉前或诉讼中，甚至判决生效后，进入执行程序前都可向人民法院申请财产保全。申请人申请财产保全，通常是向人民法院提供被申请人较为容易兑现价值的财产，以便及时有效地实现自己的合法利益。但被申请人从有利于自己利益的角度出发，提供一些虽然具有一定价值，但难兑现的财产作财产保全的担保，向人民法院提出解除财产保全申请。按照民事诉讼法第一百零四条的规定，人民法院依法应当解除财产保全，对被申请人提供的担保财产予以保全。这样一来，虽然保护了被申请人的合法利益，但对申请人的利益是否尽到保护职责，如何进一步保护好申请人的利益，法律没有规定。从申请人的利益角度而言，在申请财产保全时，申请人为交纳保全费、提供担保、查找被申请人的财产费了不少周折，而在财产保全后却因为被申请人提供了担保，特别是被申请人提供了不易兑现的财产而被解除保全措施，确实存在对申请人不利的因素。人民法院如果不解除财产保全，缺乏相应的法律依据；如果解除财产保全，也容易造成有些被申请人借解除财产保全，逃避债务。为平衡两者之间的利益，更好地为执行提供有利的条件，更加公平公正地维护双方当事人的合法利益，本条明确规定，“财产保全的被保全人提供其他等值担保财产且有利于执行的，人民法院可以裁定变更保全标的物为被保全人提供的担保财产。”根据上述规定，人民法院根据申请人的申请保全了被申请人的财产，被申请人可提供与被保全的财产等值的其他财产作为担保，根据相关法律规定，人民法院应当解除保全。但为方便执行，人民法院不能简单地解除查封，而是视条件将保全标的物进行置换，应先对被保全人提供的担保财产进行保全，然后对被申请人保全财产予以解除。对保全标的物进行置换，应当具备以下条件：第一，要求对保全标的物置换为被保全人提供担保的财产，一般应由被保全人书面提出申请，可征求申请人的意见，但人民法院不宜依职权进行。第二，被保全人提供担保的标的物应真实可靠，在标的物上没有权利瑕疵和负担。同时，被保全人提供担保的财产价值与人民法院已采取保全措施财产的价值相当或等值。但不能是被保全人自己或他人的基本生产、生活资料，如一套住房、生产设施设备等。第三，被保全人提供担保的财产要容易兑现，不能是明显不能实现，或者兑现难度大，包括所需时间长、程序复杂、成本较高等。例如，财产保全措施为冻结存款，但当事人提供的担保财产为房地产，此种情况下，不宜将保全物进行置换。又如，在诉讼中，法院依法查封了被申请人相应价值的房地产，而该房地产上存在建筑工程款项等优先权，人民法院对该房地产处理时，应当按法定程序评估拍卖，而此时，被申请人或其他担保人提供相当于保全房地产价值的银行账户里的现金进行担保，由于现金的执行较为便捷，此种情况下，人民法院可将保全标的物进行置换，即可以裁定变更原保全标的物房地产为被保全人提供的担保财产银行账户里的现金。

【审判实践中应当注意的问题】

　　第一，被申请人或其他担保人提供担保财产的价值与法院已保全财产的价值等值，并且后提供担保的财产易于执行，或者说执行的成本要比处理先前保全财产的成本低，上述两个条件应当同时具备。第二，人民法院根据实际情况决定是否变更保全标的物为被保全人提供的担保财产，把握时只是可以，并非必须，要以是否便捷、有利于实现债权人利益为要件。

中华人民共和国最高人民法院

执 行 裁 定 书

（2019）最高法执复71号

复议申请人(被申请人)浙江省工业设备安装集团有限公司，住所地浙江省杭州市上城区开元路21号。

法定代表人张锋，该公司董事长。

委托诉讼代理人许洪杰，浙江士宝律师事务所律师。

申请人临洮县东莒太阳能科技有限责任公司，住所地甘肃省定西市临洮县太石镇三益村。

法定代表人察志强，该公司总经理。

委托诉讼代理人冼春雷，北京市雨仁律师事务所律师。

委托诉讼代理人刘占国，北京市雨仁律师事务所律师。

复议申请人浙江省工业设备安装集团有限公司(以下简称工业安装公司)不服甘肃省高级人民法院（以下简称甘肃高院）(2019)甘执异01号执行裁定，向本院申请复议。本院依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。

甘肃高院执行申请人临洮县东莒太阳能科技有限公司(以下简称东莒太阳能公司)与被申请人工业安装公司诉讼保全一案中，工业安装公司对该院冻结其银行账户的诉讼保全执行行为不服，向该院提起书面异议，请求法院对案件进行综合考虑，将查封异议人现金资产变更为查封房产，或者房产查封加一部分股权查封等形式进行保全。

甘肃高院查明，2018年8月10日，该院根据东莒太阳能公司的申请作出(2018)甘民初118号民事裁定书，该裁定书载明，冻结工业安装公司银行存款48975416元或查封、扣押等值财产。后本案移送该院执行机构立(2018)甘执保107号诉讼保全执行案件进行执行。在执行过程中该院通过司法查控网络依法冻结异议人在中国建设银行股份有限公司杭州文晖支行营业部设立的开户账号为33×××971账户中的资金48975416元。

甘肃高院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百条规定的诉讼保全制度为了防止判决难以执行的情况发生，因采取诉讼保全执行措施会不同程度的影响到被申请人的生产经营，故《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第十三条规定，被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。就本案而言，被申请人设立有多个银行账户，甘肃高院仅冻结了其中一个账户中的部分资金，该账户中的部分资金在先也有绍兴市柯桥区人民法院冻结，被申请人未提交证明该账户为对生产经营有较大影响的基本户的证据，也未提交证明其拥有具有与诉讼保全裁定载明的保全价值相当的无权利瑕疵的不动产的证据，故其异议理由不符合《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第十三条规定的情形。异议人以关于申请人存在虚增诉讼金额、恶意保全、恶意诉讼等行为提出的异议理由属于审判程序审查的范围，不属于执行异议案件审查的范围，故在执行异议程序中该院不予审查。故裁定驳回工业安装公司的异议申请。

工业安装公司向本院申请复议称，（一）涉案工程已竣工验收，东莒太阳能公司不仅没有按约支付工程款，还恶意以工程质量为由，虚增诉讼标的的方式，其作为施工方还被要求支付巨额质量维修金，明显存在恶意诉讼、恶意保全的事实。（二）其系从事建筑行业的实体企业，基本账户被查封后，生产经营活动受到严重影响，其有良好的信用背景，现有资产及账户内资金有足够的履行能力。同时，复议申请人愿提供更多房产，复议时提交的《房地产评估报告》证明房产价值远超案件标的，这些房产均为无抵押、无任何他项权证之房屋，执行标的有利于执行，足以履行诉讼中所可能产生的任何判决结果。故请求，法院对案件进行综合考虑，将查封复议申请人现金资产变更为查封房产，或者房产查封加一部分股权查封等形式进行保全。

东莒太阳能公司辩称，（一）其申请财产保全依法提供了相应担保，甘肃高院院采取的财产保全措施合法，依法应予维持。（二）财产保全中，优先冻结银行账户资金属于司法实践通常做法，最有利于实现财产保全目的。（三）工业安装公司严重违约，影响了项目竣工和运营，项目面临巨大安全隐患，对其行账户内资金进行冻结，在其不履行判决时，及时扣划冻结资金，用于修复项目，才能解决项目安全运营中的燃眉之急。（四）本案仅保全工业安装公司多个账户中的小部分资金，对生产经营影响很小，如银行账户资金，未强制执行中很可能面临巨大困难。综上，请求驳回异议申请。

本案的争议焦点为，案涉保全账户资金的冻结措施是否严重影响被保全人的生产经营活动。

本院经审查认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释第一百六十七条》规定，财产保全的被保全人提供其他等值担保财产且有利于执行的，人民法院可以裁定变更保全标的物为被保全人提供的担保财产。《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第十三条规定，被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。人民法院采取保全措施后，被保全人如果认为被保全的财产对其生产经营活动造成重大影响的，可以书面提出申请，并提供其他等值且有利于执行的财产进行担保，是否准许由人民法院依法审查。本案中，工业安装公司提起复议时提交了《房地产评估报告》、开户许可证等证据，欲证明工业安装公司有其他财产可以提供担保，保全行为已对其生产经营造成严重影响。该证据系在复议程序中新提交的证据，为保障东莒太阳能公司充分抗辩权利，本院不予审查，该证据能否支持工业安装公司相关主张应由执行法院在异议程序中予以审查。执行法院应当在能够实现保全目的的情况下，从降低对企业正常生产经营活动不利影响，贯彻善意执行、文明执行的角度，依法进行审查。另，工业安装公司关于东莒太阳能公司恶意诉讼、恶意保全的复议理由，不属于本案执行行为异议审查的范围。

综上，工业安装公司复议中提交的相关证据未经执行法院审查，应由执行法院审查核实后，依法作出是否改变保全措施的裁定。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十三条第一款第三项之规定，裁定如下：

撤销甘肃省高级人民法院(2019)甘执异01号执行裁定，发回甘肃省高级人民法院重新审查。

本裁定送达后即发生法律效力。

审　判　长　　于　明

代理审判员　　孙建国

代理审判员　　刘慧卓

二〇一九年十二月二十六日

法官助理     苏国梁

书记员       万青

最高法院2021年1月15日公开

最高人民法院对十三届全国人大三次会议第7815号建议的答复

您提出的《关于完善涉企保全制度，服务实体经济健康发展的建议》收悉，现答复如下：

　　您在建议中提出，现行财产保全制度相关规定不具体、权益保护不对等，导致保全制度被滥用问题，建议法院修改完善保全规定：在程序上对保全的启动及审查予以规范，严格当事人利益保护对等原则，尽量避免对正常运营的实体经济采取冻结银行账户的保全措施等。您的建议针对性强，对法院保全工作提出了更高要求。

一、关于启动保全措施的举证及判定要件不明确，尺度不一，容易造成保全制度滥用问题

（一）关于进一步明确保全启动的举证责任问题

人民法院在民事审判程序上采取的财产保全措施，按申请提出的时间节点，可分为四个阶段的保全，即诉前保全、诉讼中保全、诉讼终结后申请执行前的保全和破产保全。此外，根据决定保全的主体不同，还有仲裁、税收等机构或行政部门作出的财产保全裁决。根据我们掌握的情况，您反映的保全制度被滥用问题，主要发生在申请人向人民法院申请诉前保全阶段，其他阶段虽然也存在类似的问题，由于已经进入争议的实体审理阶段，发生滥用保全的情况较少。近一两年来，某些不良当事人滥用诉前保全措施，蓄意制造虚假诉讼、恶意诉讼、阻断资金链、恶意超标的保全等情况，给保全制度的正确适用带来冲击；同时，也存在大多数债权人过度担忧债务人不履行义务，过度依赖诉前保全措施的情况。前者，主要是出于打压竞争对手的目的，利用司法强制力的影响，胁迫对方谋求利益；后者，多是因为社会诚信缺失，债务人在判决生效后不自动履行偿债义务，大多数没有财产保全的案件，需要申请法院强制执行才能实现债权，但在执行中又普遍存在找人难、找财产难、变现难等执行难问题。针对社会诚信缺失和执行难的现实，当前加强诉讼保全力度，不仅是从源头上解决执行难的重要手段之一，也是债权人期待减少诉讼环节、降低诉讼成本、缩短诉讼周期、早日实现债权的普遍诉求。2016年底，最高人民法院根据社会降低申请保全门槛的呼声和众多人大代表的建议，出台相关司法解释，各地法院相继推出配套机制，基本解决了申请保全难的问题，在很大程度上缓解了执行难的社会压力，并在基本解决执行难的过程中发挥了积极作用。随着财产保全工作的展开，滥用保全措施情况渐露苗头，已经引起我们的高度重视。当初为降低申请保全的门槛，考虑到保全的迫切性，在平等保护被保全人合法权益的制度设计上侧重于事后救济；事前审查仅限于证据材料的外观性初审，特别是对诉前保全的申请，因为尚不明确当事人继保全之后是否提起诉讼或仲裁，因而对争议的实体性问题进行审查缺乏依据。特别是《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）第一百条、一百零一条有关“因情况紧急”和“难以弥补的损害”规定得比较抽象。而且，因情况紧急，如果不立即保全就会对申请保全人产生难以弥补的损害；但如果立即保全可能给被保全人造成损害。这是一个两难的选择。作出保全裁定前如何审查保全的合法性，尤其是合理性的证据问题，确实不好把握：一是情况紧急的“程度”不好确定，实践复杂多样，在立法上难以概括描述，对申请人的举证责任要求到什么程度，值得研究；二是诉前保全这个过程需要替申请人保密，一旦走漏风声，造成财产转移甚至灭失，不仅办案人员责任重大，当事人也会存在举证的全面、充分是否对己有利，以及胜诉技巧等方面的考虑；三是无论虚假还是恶意保全，可能更多地需要被保全人提供相反的证据并需要时间进行审查和质证等。因此，关于明确启动保全的举证责任问题，需要深入研究。您提出，财产保全的启动应以必要、紧迫为界限，以被执行人存在转移、匿藏、损害财产的明确证据，非采取保全不能保证其利益的情况下才能采用保全措施，必须在满足举证要件的前提下才能作出保全裁定。这些意见和建议对进一步完善财产保全制度具有指导意义。

（二）建立保全听证制度，完善对被保全人的程序保障问题

您建议建立保全听证制度，保障被申请人的异议权，保证程序公正；在被保全人有足够证据证明申请人举证错误的情况下，立即解除保全措施；当事人对裁定结果不服的，可以向上一级法院上诉。

一般而言，诉讼保全时，案件还未经实质审理，除了极个别案情简单的外，大多数案件尚且无法准确作出判断。诉前财产保全就更为特殊，具有一定的紧迫性和时效性。如果在财产保全之前进行听证、询问，可能会导致被保全人转移资产，进行规避，无法保证当事人胜诉权的实现。因此，在保全启动阶段很难引入听证程序。为有效保障对被保全人利益的保护，有关法律及司法解释明确了当事人对保全的救济途径，即民事诉讼法第一百零八条：当事人对保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次。《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（以下简称财产保全规定）第二十五条进一步明确：申请保全人、被保全人对保全裁定或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定书送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。依据上述规定，保全裁定作出后，被申请人对保全裁定不服的，可以依法申请复议。在复议审查中，法院原则上可进行询问或听证，充分听取被保全人意见，对不符合财产保全条件的，及时采取解除保全措施。您提出保全裁定作出后，被申请人有足够证据证明申请人举证错误的，法院应解除保全，该问题可以通过上述法律规定的复议程序予以审查。

（三）关于对保全裁定结果不服，可以向上一级人民法院上诉问题

根据我国民事诉讼法规定，目前仅对不予受理、对管辖权有异议及驳回起诉三类裁定赋予了当事人上诉权。这是基于这三类裁定均是对程序错误的救济，不涉及事实认定，仅是对法律适用问题的判断，而保全裁定涉及对案件事实的初步审查、判断，为更加客观公正地保障当事人的权益，现行法律对被申请人的权利救济规定了复议和诉讼两种途径，被申请人既可以选择向作出保全的法院申请复议，也可以向法院起诉要求对方承担过错赔偿责任。

综上，您关于进一步明确保全启动中举证及审判要件，以及建立保全听证制度，完善对被保全人的程序保障的建议，实质上，一是要求申请人在申请保全时要对被申请人财产情况进行举证，并承担举证不能的不利后果；二是要求赋予被申请人在保全裁定作出前即能够参与程序的权利。您的建议针对性强，具有一定合理性，有利于更充分保护被申请人的合法权益，值得高度重视。下一步，我们会对您提出的问题及时予以研究，探索建立在依法及时保全情形下兼顾审慎保全问题的有关裁判标准。

二、关于保全制度权益保护不对等，与审判理念存在一定冲突的问题

您提出保全制度过分强调保障申请人利益，与现行民事诉讼法基本理念不符。财产保全的制度设计，在保护双方当事人利益问题时是追求相对平衡的，只是侧重点有所不同。对申请人的保护侧重于启动、审查阶段，而对被保全人的保护侧重于事后救济阶段。现行法律和司法解释对被保全人的程序救济明确规定了以下途径：一是在诉讼中，民事诉讼法第一百零八条规定，当事人对保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次。财产保全规定第二十五条进一步明确，申请保全人、被保全人对保全裁定或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定书送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。二是在执行实施保全中，根据财产保全规定第二十六条规定，申请保全人、被保全人、利害关系人认为保全裁定实施过程中的执行行为违反法律规定提出书面异议的，人民法院应当按照执行异议和复议的程序审查处理。三是在保全行为实施后，民事诉讼法第一百零五条规定，申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失。被保全人发现申请人在申请保全的过程中，因其错误的保全行为给被申请人造成损害的，申请人应当承担相应的责任。

此外，最高人民法院相关司法解释和规范性意见在确保财产保全申请人利益的同时，在采取具体措施的实质标准方面，也要求注意平衡保护被保全人的利益，限制保全申请人滥用保全制度，限制超标的保全，尽量减少保全行为给被保全人造成的不利影响。财产保全规定要求，在确保实现保全目的的情况下，依法保护债务人产权。明确被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。2019年出台的《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》要求合理选择执行财产，被执行人有多项财产可供执行的，人民法院应选择对被执行人生产生活影响较小且方便执行的财产执行。在不影响执行效率和效果的前提下，被执行人请求人民法院先执行某项财产的，应当准许；未准许的，应当有合理正当理由。在采取查冻扣措施时，坚决杜绝明显超标的查封，避免因保全行为不当引发新的风险和损害，同时对冻结银行存款的，应当明确具体冻结数额，不得影响冻结之外资金的流转和账户的使用。今年出台的《最高人民法院关于依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见》再一次明确坚决禁止超标的查封，畅通财产查控的救济渠道，加大监督力度，切实防止违法执行或采取过度执行措施影响企业财产效用发挥和企业正常运营。对受疫情影响导致生产生活困难的被执行人，在不影响债权实现的前提下，选择适当的执行查封措施。被执行人有多项财产可供执行的，应当选择对其生产生活影响较小且方便执行的财产执行。对能“活封”的财产，不进行“死封”。冻结被执行人银行账户内存款的，应当明确具体数额，不得影响冻结之外资金的流转和账户的使用。上述司法政策指引性规定应同样适用于财产保全的审查。被保全人正确把握，及时充分运用现有规定，对有效维护权利免受损失或减少损失具有一定作用。

　　关于在财产保全制度中给予保全申请人和被申请人双方完全平等的保护的建议，涉及对现有财产保全制度的进一步调整，还需在今后的工作中继续进行充分调研论证。

三、关于避免对正常运营的实体采取冻结银行账户的保全措施的问题

（一）保全应优先采用对实体经济影响较小财产，明确财产保全顺序问题

为充分保护被保全人的权益，财产保全规定第十三条明确：被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。该规定旨在强调裁定保全时要充分顾及保全措施的适当性、必要性和相称性，采取的保全措施既要达到目的，又要避免给被保全人的生产经营活动造成不必要的损害，以保障和维护经济社会的有序和良性发展。

近年来，最高人民法院陆续出台多个文件强调：被执行人有多项财产可供执行的，人民法院应选择对被执行人生产生活影响较小且方便执行的财产执行。在不影响执行效率和效果的前提下，被执行人请求人民法院先执行某项财产的，应当准许；未准许的，应当有合理正当理由；在条件允许的情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。《最高人民法院关于依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见》再次明确：对受疫情影响导致生产生活困难的被执行人，在不影响债权实现的前提下，人民法院应当选择适当的查封措施。被执行人有多项财产可供执行的，应当选择对其生产生活影响较小且方便执行的财产执行。

上述司法政策的规定同样适用于保全，为有效指引保全活动提供了依据，但是这些规定没有明确具体标准。实践中，法院基于保全效果的考虑，加之冻结银行账户的实际可控性较强，且不易造成超标的执行，往往会优先选择对被申请人的银行账户进行查控。依据现行保全相关规定，该行为如果存在没有遵循上述规定，影响到被保全人的生产经营，使其合法权益受到侵害的情形，当事人可以通过民事诉讼法第一百零八条及财产保全规定第二十五条、二十六条的规定主张权益，也可以申请个案监督。您提出的明确财产保全顺序的建议有一定的研究价值，但是否能够更加科学地实现保全制度的目的，平衡保护保全当事人的合法权益还需充分论证，广泛听取意见。对此，我们会继续深入推进善意文明执行的理念，坚持依法、公平、平等保护原则，充分考虑保全措施的必要性和适当性，最大限度地减少保全对被保全人生产经营及基本生活的影响。

（二）法院应支持被保全人等值置换保全财产的请求问题

关于法院要支持被保全人等值换保的建议与现行保全制度的实质要求是统一的。民事诉讼法第一百零四条规定：财产纠纷案件，被申请人提供担保的，人民法院应当裁定解除保全。民事诉讼法解释第一百六十七条进一步明确:财产保全的被保全人提供其他等值财产且有利于执行的，人民法院可以裁定变更保全标的物为被保全人提供的担保财产。财产保全规定第二十二条再次明确：财产纠纷案件，被保全人或第三人提供充分有效担保请求解除保全，人民法院应当裁定准许。按照上述规定，法院在裁定准予换保时，要审查担保财产的充分性、有效性。只要提供的担保财产确实能够保障将来保全人胜诉权益的实现，法院即应当予以支持。

（三）保全措施给被保全人造成损害的，申请保全人要承担损失赔偿责任问题

民事诉讼法第一百零五条规定：申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失。依据该规定，被保全人可以向人民法院起诉，请求申请保全人承担相应赔偿责任，由人民法院作出判决。但是目前此类诉讼中，对造成保全被申请人损失的原因、保全申请人过错的认定等方面，还存在一些疑难复杂问题。对此，我们会加强研究，进一步明确相关裁判标准，使因错误申请保全受到损害的被保全人得到切实赔偿。

对于您所提建议，下一步我们将进一步加强调研，及时细化完善相关制度，最大限度地保护各方当事人的合法权益。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2020年9月25日

对十三届全国人大一次会议第5054号建议的答复

三、关于保全适用前提和审查保全申请的评价标准问题

金钱给付之诉的目标是实现债权，法院能够帮助债权人实现这一目标的保障，就是掌握或控制可供强制执行的财产。为此，各国法律通常创设临时性救济制度，财产保全制度即为其中之一。该制度适用的前提是基于债权人由于债务人的行为或原因而对其履债能力或履债意愿不信任而提出的申请，并由法院裁定或指令实施。

（一）关于保全适用前提的评价主体。民事诉讼法第一百条第一款规定“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。”第一百零一条第一款规定“利害关系人因情况紧急，不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在提起诉讼或者申请仲裁前向被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请采取保全措施。申请人应当提供担保，不提供担保的，裁定驳回申请。”从上述规定看，对财产保全适用前提的评价主体限于当事人、利害关系人以及人民法院。当事人、利害关系人的评价是根据其在与债务人的民事交往中基于纠纷以及争议程度的了解而体现在向法院申请财产保全的申请书中；人民法院的评价是根据案件的审理情况作出的，体现在依职权作出的保全裁定中。当然，上述评价是初步的，进一步的、全面的和最终的评价需要通过法定救济程序、通过当事人、利害关系人在提出抗辩后，由人民法院最终确认。此外，第三人和社会（信用评价体系中的）相关单位作为评价债务人能否履行判决的主体，民事诉讼法并未作出相关规定。从法理和实践的角度看，其作为诉讼参与人也似不适格。所需周期较长，难以有效发挥诉讼保全的功能。而且一旦出现履行不能风险，谁承担责任也是一个难以解决的问题。当然，我们深切地感受到，您所提建议主要是针对乱查封问题，我们将指导各级法院严格执法，善意执法，把握好查封条件，用足查封救济措施。

（二）关于保全异议审查的发起。由于财产保全具有较强的紧迫性、时效性，执行时机可能转瞬即逝，立法上对财产保全适用前提的评价在未裁定实施前并不要求做实质性审查，而仅限于采取保全措施所必须的形式要件的审查；对被保全财产可能造成违法侵害的（被保全人或者利害关系人、案外人的）评价及其解除保全请求，则置于事后救济的审查程序中。在制定《财产保全规定》司法解释过程中，我们也曾充分讨论了错误甚至恶意保全申请可能造成侵害的问题，除了前述平衡权利义务的考量外，在事后救济的程序上也作了具体安排：一是在诉讼中，根据《财产保全规定》第二十五条规定，申请保全人、被保全人对保全裁定或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定书送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次，人民法院应当自收到复议申请后十日内审查并作出裁定。二是在执行实施保全中，根据《财产保全规定》第二十六条规定，申请保全人、被保全人、利害关系人认为保全裁定实施过程中的执行行为违反法律规定提出书面异议的，人民法院应当按照执行异议和复议的程序审查处理。三是对案外人对诉讼争议标的以外的财产进行保全提出异议的，根据《财产保全规定》第二十七条规定，按照案外人异议之诉的诉讼程序进行救济。上述程序救济的设计有一个充分认识和灵活适用的过程，熟练把握和及时运用这些救济程序，是维护权利免受损失或减少损失的保障。四是根据民事诉讼法第一百零五条“申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失。”通过侵权之诉确认损害及赔偿的结果。上述规定表明，现行法律和司法解释对保全申请错误的评价原则上是事后评价，救济亦为事后救济。

（三）关于保全适用前提的评价（审查）标准。民事诉讼法第一百条规定“对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害”是财产保全的适用前提。对“当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行”的评价标准。一般认为，“当事人一方的行为”主要指，某方当事人出于恶意而转移、变卖、毁损、挥霍、隐匿处于其占有、管理之下的争议财产或与本案有关的财产；而所谓“其他原因”是指当事人上述行为之外的各种人为的或自然的因素，其中主要指由于客观上的自然因素（如缺乏必要的条件），使得争议中的诉讼标的物无法长期保存而导致腐烂、变质、丧失原有品质（或功能）等。上述行为和因素在客观上都存在使日后生效法律文书难以执行可能性。此外，在“其他原因”的人为因素方面，实践中经常需要采取保全措施的对象，诸如被保全人的到期债权、有价证券交易、保险投资、基金理财等财产权益，因控制或掌握在第三人手中，不及时采取保全措施而为第三人转移、隐匿、继续交易等，也存在债权人难以取得兑现债权的可能性。对于实践中如何把握这些标准，一方面需要提高执行人员的综合素养和法律适用能力；另一方面需要不断总结经验，通过修改完善司法解释，指导案例，加以规范。